평생교육진흥원설립에 관한 기본계획 수립을 위한 정책연구에 부쳐

- 평생교육과 시민교육의 협력관계 구축방안을 중심으로

이 내용은 국무총리 자문 시민사회발전위원회 연구용역보고서 「시민교육 제도화를 통한 21세기 민주사회건설을 위한 방안연구 - 국가와 지방자치단체의 지원․전달체계를 중심으로」(2005, 시민사회단체연대회의 시민교육위원회, 한국YMCA전국연맹)의 내용을 토대로 재정리한 것입니다.

김미란(희망제작소 연구위원, 희망아카데미 팀장)

1. 평생교육진흥원 설립에 대한 견해

교육인적자원부가 발표한 제2차 평생학습진흥종합계획(2008~2012)과 지난 11월 22일 국회본회의를 통과한 『평생교육법』개정안에 따르면, 국가수준에서는 평생교육진흥위원회(교육인적자원부 소속), 광역자치단체 수준에서는 시․도평생교육협의회(시․도지사 소속), 기초자치단체 수준에서는 시․군․구평생교육협의회(시․군 및 자치구 소속)를 설치하도록 되어 있다. 이에 따라 중앙수준에서는 평생교육진흥원, 광역수준에는 시․도평생교육진흥원, 기초수준에서는 시․군․구평생학습관이 그 실행기구가 된다.

평생교육진흥원은 한국교육개발원의 평생교육센터․학점은행센터, 한국방송통신대학교의 독학

학위검정원의 3개로 분산, 운영중이던 기관을 통합한 것으로 표면적으로 보면 평생교육계의 오랜 숙원사업인 전담기구가 신설됨으로써 평생교육전달체계가 확립된 것으로 보인다.

그러나 국가 정책적인 차원에서 평생교육 지원체계구축에 관한 사회적인 공감대형성을 위해 어떤 의사수렴과정을 거쳤는지, 의사수렴된 결과가 법안에 충분히 반영되었는지는 의문스럽다. 단지 효율적인 조직설계라는 취지로 기존의 몇 개 기관을 통합하는 방식으로 기구가 만들어져서는 교육의 내용이 달라질 수 없다고 보기 때문이다. 이를 위해서는 그동안 평생교육이 왜 개인적 수준의 자기계발 프로그램 중심으로 형성되어 올 수 밖에 없었는지에 대한 냉정한 평가가 전제되어야 할 것이다. 또한 평생교육의 가치, 목표, 개념, 대상, 방법 등을 다른 교육과의 관련성 속에서 분명히 설명할 수 있을 때 국가와 지방자치단체의 평생교육활성화를 위한 중추적인 기구를 담당할 수 있을 것이라고 본다.

2. 민주시민교육제도화 논의과정

평생교육법개정안이 통과됨에 따라 시민교육은 제2차 평생학습진흥종합계획의 주요한 과제로 부상되어 있다. 평생교육과 시민교육의 올바른 협력방안을 구축하기 위해서는 그간의 민주시민교육 제도화 논의배경을 이해할 필요가 있다.

민주시민교육 제도화논의는 1997년부터 본격화되었다. 논의주체는 ‘민주시민교육포럼’과 ‘민주시민교육협의회’였다. ‘민주시민교육포럼’은 1997년 10월 경제정의실천시민연합, 참여연대, 한국여성단체연합, 한국YMCA전국연맹, 환경운동연합 등 시민교육을 주요사업으로 실행하고 있는 11개의 시민사회단체를 중심으로 구성하고 다양한 전문가워크숍과 활동가양성과정을 진행하였다. 이 과정을 통해 기존의 법이나 국가계획 등을 통해서는 민주시민교육을 제대로 활성화시키기 어렵다는 판단하에 독자적인 법안을 만들자고 결의하여 민주시민교육지원법(안)을 작성, 입법청원을 시도했으나 발의되지는 못하였다. 이 법안의 골자는 정치적 중립성과 시민사회단체들의 독자적 활동의 여지를 최대한 보장하고 직접 실행하기 보다는 다양한 시행주체를 지원하고 촉진시키는 기구로 국무총리실 산하에 민주시민교육발전위원회를 두자는 것이었다.

이와는 별도로 학자들 중심의 ‘민주시민교육협의회’가 민주시민교육지원법안을 제출하였다.주요 골자는 민주시민교육을 전담하는 재단형태의 한국민주시민교육원(가칭)을 설립하자는 것이었다.

이에 따라 민간영역의 단일안 제출의 필요성과 공감대가 형성되어 ‘민주시민교육포럼’과 ‘민주시민교육협의회’는 구체적인 협의 과정을 거쳐 2000년 1월 시민교육진흥법안을 의원발의로 제출하였다. 그러나 정치권의 무관심과 15대 국회의 임기만료로 자동폐기되거나, 시민사회내부의 공감대 형성의 실패와 추진주체들의 세력약화 등으로 법제화 논의는 침체기를 맞게 되었다.

2002년 제 17대 총선 직후 여야정당 대표들 간의 정치개혁 합의 중 주요의제로 민주시민교육의 활성화 및 제도화가 포함되었다. 2003년 9월 국무총리실 산하에 시민사회발전위원회가 설치․운영되면서 민주시민교육에 대한 시민사회의 논의도 활성화되었다.

2005년 시민사회단체연대회의는 산하에 ‘시민교육위원회’를 구성하여 기존의 민주시민교육포럼의 활동성과를 이어서 민주시민교육의 제도화를 위한 노력을 다시 시작하였다. 체계적인 제도화활동을 위해 연구용역을 수행하고, 시민교육관련 법안 다양한 주체들간의 의견수렴의 장을 마련하였으나 결과적으로 공론화에는 실패하였다.

이 공론화의 장에는 다음과 같은 주체들이 참여하였다. 평생교육학회와 한국교육개발원이 중심이 되어 평생교육법개정안에 시민교육을 명시하였고, 국가인권위원회, 대통령자문 지속가능발전위원회, 선거관리위원회 산하 선거연수원, 한국환경교육학회 등의 다양한 분야의 교육주체들이 각기 독자적인 법안을 만들고자 함에 따라 시민교육은 환경이나 인권, 통일, 문화예술, 문해교육 등 다양한 관련법의 쟁송지대에 놓여 현재에 이르고 있다. 이미 독자적인 법안이 통과되어 시행중에 있는가 하면, 국회에 상정되어 있는 법안도 있다.

이 같은 흐름은 과거와는 다른 양상이었다. 처음에는 전체적인 차원에서 논의되던 것이 다양한 관련법에서 하나의 영역으로 시민교육이 자리하게 된 것이다. 그러나 이것은 추진주체가 있고 없음의 차이, 그 힘의 결집정도에 따라 민주시민교육에 대한 법제화 논의도 부침의 역사를 계속하고 있다는 사실을 반증하는 엄연한 현실이었다.

3. 민주시민교육활성화를 위한 법․제도 개선방안

(1) 기본방향

1) 지원체계의 연관성

민주시민교육은 아동기부터 노년기에 이르기까지, 한국국적을 가진 사람이나 외국인을 포함하며, 공무원, 정치인, 노동자 등 직업을 망라하여 학교와 가정, 사회 전반에서 공동체 구성원으로서의 권리와 책임을 다하기 위한 제반의 학습활동이다. 따라서 보편적인 교육기회 및 전 생애에 걸친 참여를 보장하기 위해 모든 교육체계와의 연관성을 확립해야 한다. 또한 교육의 경계는 행정조직과 전달체계에서 나누어지는 것으로 학습자의 입장에서는 환경교육, 인권교육, 통일교육 등 생활의 영역에서 분리된 모습으로 다가오지 않는다. 연관성을 결여한 전달체계는 학습자의 입장에서는 자신에게 필요한 영양분을 한 밥상에서 제대로 섭취하지 못하게 하는 것이고 지원하는 주체로서는 행정과 예산의 중복과 낭비 등의 비효율을 초래하는 것이다. 따라서 지원체계는 정부 각 부처와 지방자치단체 차원의 각 조직이 근거법과 제도, 조례의 차원에서 상호 연관을 갖도록 구축되어야 한다.

2) 지원의 보충성

민주시민교육은 시민사회를 성숙하게 만드는 자양분이다. 따라서 사회 어느 영역에서보다도 시민단체와 지역조직의 차원에서 자발적인 노력으로 다양한 프로그램을 발전시켜 왔다. 하지만 프로그램의 개발, 전문 인력 양성, 사회의 다양한 자원의 연관과 활용 등에 많은 어려움을 겪고 있고 공무원, 군인, 빈곤 계층 등 민주시민교육의 접근성 자체가 매우 낮은 영역도 존재한다. 그럼에도 불구하고 현재의 지원전달체계는 돈만 나누어주면 된다고 생각하거나 청소년 등 접근성이 높은 계층을 대상으로 서로 비슷한 프로그램이 난립하고 있는 상황이다. 국가, 관련기관, 지방자치단체가 직접 나서서 일반시민을 대상으로 직접 프로그램을 수행하는 방식이 아니라 시민사회영역에서 활성화된 부분이 아닌 장기적인 안목으로 투자가 필요한 분야에 행정과 재정이 지원되는 방식, 즉 보충적으로 개입하여야 한다.

3) 교육내용의 자율성과 다양성

민주시민교육은 사회적 갈등을 정면으로 다루며 자기 주도적 의사 결정과 실천, 학습자 개개인의 자발적인 참열르 중요하게 생각한다. 따라서 이러한 교육은 다루는 주제영역과 방식도 광범위할 뿐만 아니라 기존의 제도와 가치에 대한 비판적, 성찰적 사유의 과정을 수반한다. 학습의 장에서는 대화와 소통을 위하여 어떤 의견도 억압되지 않아야 하며, 기존의 제도화된 시행기관 뿐만 아니라 다양한 모습의 학습공동체, 시민자치조직의 프로그램도 존중되어야 한다.

4) 시행주체와 지원주체의 정치적 중립성

정치적 중립성이라 함은 특정 정파의 이해를 위하여 교육을 교화의 방편으로 사용하지 않아야 한다는 의미이다. 교육시행주체의 차원에서는 공동체의 이익에 반하는 특정한 가치와 신념을 전파하는 장으로 교육을 도구화해서는 안되며 정치권은 광범위한 정치적 견해가 표출되고 다루어지는 것은 정치적 중리섭을 이유로 억압해서는 안된다. 또한 중앙행정 및 지자체는 재정적인 지원을 근거로 교육의 내용에 개입하고 교육의 참가자를 정치적 기반으로 활용해서는 안된다.

5) 시민사회의 주도성과 역량을 고려한 지원방식

중앙차원에서 막대한 행정력과 재정을 지원하여 단기간에 효과를 내는 방식의 지원은 시민사회의 자율적인 역량 성숙을 방해하고, 특정한 개인과 기관의 이해관계에 따라 교육을 왜곡하는 결과를 낳기 쉽다. 반면 중요도에 따른 우선순위를 감안하지 않는 일괄적 지원 또한 생색내기에 그치는 경우가 많다. 따라서 시민사회의 주도성을 보장하면서도 역량에 걸맞는 단계적이고 장기적인 방식의 지원방식이 되어야 한다. 이를 위해서는 장기적인 기본계획과 아울러 시범사업 등을 통해 시행과정의 문제점을 미리 보완하고 지역 수준의 다양한 경험과 사례를 축적하고 공유하는 과정에 보다 많은 관심으로 기울여야 한다.

(2) 선행요건

1) 현재의 전달체계와 내용에 대해 정부적 차원에서 객관적인 평가가 필요하다

여러 경로의 법제정에 의해 지자체를 중심으로 다양한 사업에 많은 예산이 집행되고 있다.  하지만 계획을 세운 주체 스스로가 평가를 하거나 연구용역수준의 평가를 제외하고는 제대로 된 평가를 물론 현황파악도 안되어 있는 경우가 많다. 이와 더불어 지원과 평가의 기준이 획기적으로 개선되는 것이 필요하다. 현재는 주로 단체중심, 교육 참가자 수 중심, 비용 대비 편익차원의 평가가 주로 이루어 있다. 다양한 교육적 실험은 제도라는 틀로 가두지 않고, 새로운 단계로의 진전을 위한 소중한 씨앗이다. 그러므로 지원영역, 지원대상과 지원방식에 새로운 잣대가 필요하다.

2) 민주시민교육의 내용은 시대에 따라 달라져야 하며 이에 대한 사회적 공감대가 형성되어야 한다

국가나 지방자치단체 차원의 민주시민교육 지원현황을 보면 아직까지도 질서 지키기 같은 관주도 캠페인이나 기초소양교육이 많은 비중을 차지하고 있다. 민주시민교육의 내용은 민주주의가 그러하듯이 시대적 과제에 맞게 역동적으로 재구성되어야 한다. 80년대는 독재정권하에서 시대적으로 암울한 상황이었기 때문에 ‘독재정권에 저항하는 시민의식 함양’이 주요 과제가 되었다면 90년대에는 ‘절차의 투명성과 합리성’, ‘부패의 척결’, ‘기회의 균등’ , ‘참여민주주의’ 등이 강조되었다. 2000년대 들어서면서 ‘생명’, ‘평화’, ‘소수자 인권’ 등의 가치가 본격적으로 사회에 대두되면서 ‘다양성의 존중’, ‘가치간의 갈등을 다루는 문제’, ‘지속가능성’, ‘사회적 책임’ 등이 민주시민교육의 주요내용으로 등장하고 있다. 이렇듯 새로운 시대상황에 걸맞는 민주시민교육의 내용에 대한 사회적 공감대가 형성되어야 지원의 과제와 우선순위가 제대로 정해질 수 있다.

3) 전달, 지원체계에 대한 비판적 주체형성과 지속적인 모니터링이 필요하다

기존의 국가정책이나 추진체계에서 형애화되어 있는 민주시민교육의 내용을 풍부하게 만들기 위해서는 비판적으로 평가하고 제언을 하는 주체가 시민사회에 형성되어야 한다. 그동안 민주시민교육시행주체인 단체와 기관들은 자신의 프로그램을 운영하는 것에 급급하여 국가나 지방자치단체의 지원만 기대할 뿐 적극적으로 개입하여 새로운 정책과제가 도출 될 수 있도록 하는 노력은 제대로 하지 못했다. 이를 인식하고 민주시민교육 활성화를 위해 연계하고 지속적인 모니터링, 공통의 과제를 요구할 때 변화의 물꼬는 형성되는 것이다.

(3) 개선방안

1) 민주시민교육의 원칙과 지원의 근거를 명시하는 독자적인 법제정이 필요하다

민주시민교육의 중요성에도 불구하고 기존의 정책과 전달체계에서 형애화된 내용을 살리기 위해서는 민주시민교육의 일반원칙과 지원의 근거를 명시하는 독자적인 법 제정이 필요하다. 이는 소관부처별 교육 관련법이 제정되는 경우에도 민주시민교육으로서의 취지와 지원 근거가 분명치 않거나 훼손된 경우 이 법에 의하여 판단할 수 있게 하는 효과가 있다.

2) 평생교육의 주요내용으로 민주시민교육이 자리매김되어야 한다

국가와 지자체의 정책차원에서는 ‘평생교육’이 학교교육 이외의 제 교육을 규율하고 있다. 평생교육법을 기초로 해서 정책과 조례, 관련법에 일관되게 적용 가능한 평생교육의 내용이 구성되어야 법과 제도로서 효력이 미치는 대상과 범위가 정해진다. 따라서 개정된 평생교육법안과 평생교육진흥원에서도 시민사회의 문제의식을 수렴하고 반영하는 절차가 필요하다.

3) 소관 부처별 교육 관련법이 만들어지는 것이 바람직하다

이미 다양한 법안들이 만들어지는 과정에서 시민교육의 중요성을 제고하는 정책수립을 가능하게 할 것이며 관련단체의 교육활동을 촉진함으로써 결과적으로는 교육의 내용을 풍부하게 하고 수요자의 학습에 대한 접근성을 높이게 될 것이다. 따라서 소관부처별 교육관련법이 만들어지는 것은 기본적으로 바람직하며 다른 부처의 관련법과 연계하여 해석할 수 있는 여지를 만들어두는 것이 필요하다. 다만 소관부처가 다르고 주제영역이 다르다고 하더라도 민주시민교육의 일반적 원칙에 대한 합의는 필요하다고 보며 소관부처의 환경변화에 지나치게 영향을 받거나 간섭을 받지 않도록 설계되어야 한다. 이를 위해서는 법제정 과정에 시민사회의 다양한 요구가 제대로 반영되어야 하며 자격증 제도를 중심으로 이해당사자의 요구가 지나치게 개입할 여지를 경계하는 것이 필요하다.

4. 평생교육진흥원 설립에 대한 제언

이상 살펴보았듯이 평생교육과 민주시민교육의 개념은 워낙 방대하고 포괄적인 개념이어서서로 대립되는 개념이라기보다는 오히려 컨테이너이자 콘텐츠가 되고 있다. 평생교육과 민주시민교육의 활성화를 위해서는 부실한 컨테이너는 새로 만들고, 부족한 콘텐츠는 채워서 풍부해질 수 있도록 서로 협력하고 연계망을 구축하는 것이 무엇보다 필요하다 하겠다.

평생교육진흥원이 설립된 것은 그동안 공교육중심의 전달체계로만 흐르던 예산과 조직이 평생교육에 배분되고, 국가와 지방자치단체의 협력이 강화되어 결과적으로 학습자인 지역주민의 학습기회와 접근권이 향상될 것이므로 반갑고 기대가 되는 일이다. 그러나 앞서 이야기 했듯이 효율적인 조직을 만들기 위한 기존기관의 통폐합차원을 넘어서 평생교육의 활성화를 위한 새로운 비전과 틀짜기가 중요하다. 이를 위해 다양한 분야의 교육주체들과 학습자들의 요구를 수렴하고 소통하며 연대하는 것이 무엇보다 중요하다.

특히 국가와 지역사회가 평생교육의 공공성을 확보하기 위해서는 다양한 시민사회단체와의 민․관협력이 이루어져야 할 것이다. 그러므로 민․관협력의 장에서는 서로가 배우는 공육(共育)의 자세가 중요하며 공통의 비전만들기가 중요하다. 지역사회의 공통비전을 만들고 실행하다 보면 지역의 자원이 보이고, 지역에 살고 있는 사람이 보이고, 그 사람들의 삶을 재조직하는 것으로 행정과 재정이 지원되다 보면 살기 좋고 교육환경이 좋아 정주하고 싶은 지역이 될 것이다. 이것이 지역사회를 활성화하는 방법이며 교육은 이 과정을 매개하고 촉진하는 역할을 하기 때문에 중요한 것이다.

모든 교육은 그 내용과 방법을 통해 사람의 변화를 촉진하는 것이다. 우리시대에 필요한 교육내용을 누가 어떻게 조직하고 연계하는 것인가에 따라 그 결과는 달라지는 것이다. 지역의 문제는 지역주민이 가장 잘 안다. 문제가 있으면 답도 그 안에 있는 법이다. 지역사회의 문제를 스스로 해결하기 위한 방법을 찾고 이를 실행하는 과정에서는 무엇보다 지역의 리더가 중요하다. 또한 공공선과 공익을 추구하는 시민사회의 중간지원조직과 촉진자의 역량이 중요하다. 이들이 서로 존중하고 연대하고 협력할 때 지역의 평생학습네트워크는 구축될 것이다. 중앙과 시도단위, 기초시군구 단위의 평생교육진흥원에서는 이들의 전문성을 함양하고 성장할 수 있는 각종 프로그램연구와 개발, 교재개발, 연수 등을 진행한다면 평생교육기관간 연계체제 구축은 물론 지역사회를 건강하게 하는 커뮤니티가 형성될 것이다. 이로 말미암아 진정한 평생학습시대가 도래할 것이다.